Xây dựng Luật Tài nguyên và môi trường biển, hải đảo Việt Nam

Thực tế đang cho thấy, công tác quản lý nhà nước về kinh tế biển và hải đảo hiện nay được giao cho nhiều bộ ngành, căn cứ vào chức năng và nhiệm vụ của từng cơ quan, như tài nguyên và môi trường, nông nghiệp và phát triển nông thôn, công thương, văn hóa, thể thao và du lịch, giao thông vận tải, xây dựng… Đi liền với hoạt động quản lý là công cụ pháp lý, các biện pháp chế tài. Để đáp ứng yêu cầu này, trong khoảng 10 năm qua, Chính phủ và các cơ quan hữu quan đã nhanh chóng xây dựng và hoàn thiện các văn bản pháp luật để trình Quốc hội cho ý kiến và thông qua; trong đó có Luật Dầu khí năm 1993, Luật Thủy sản năm 2003, Bộ Luật hàng hải năm 2005, Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Luật Du lịch năm 2005, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005.

Từ thực tiễn áp dụng các văn bản luật nêu trên, có thể rút ra nhận định, công tác quản lý theo ngành, theo lĩnh vực là rất cần thiết, đã góp phần không nhỏ vào sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong thời kỳ hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng như hiện nay. Tuy nhiên, nghiêm túc đánh giá, phương thức quản lý này cũng đang bộc lộ nhiều nhược điểm cần được khắc phục. Quản lý theo ngành là một quá trình quản lý được tiến hành bởi từng ngành, mà các đặc điểm của nó là: Ưu tiên các lợi ích về kinh tế, mà ít quan tâm tới bảo vệ tài nguyên, môi trường và phát triển bền vững; chú trọng tới lợi ích ngành mình mà ít chú ý đến lợi ích của ngành khác; thiếu sự phối, kết hợp giữa các ngành khác nhau trong khai thác sử dụng tài nguyên biển, làm cho không gian biển bị chia cắt, chức năng thống nhất và hoàn chỉnh của các hệ thống vùng bờ biển bị phá vỡ, gây ra các sự cố môi trường, sinh thái, gây thiệt hại cho nền kinh tế; cạnh tranh trong khai thác sử dụng làm phát sinh mâu thuẫn giữa các ngành khác nhau.

Trong những năm qua, kinh tế biển đã giữ vai trò rất quan trọng với sự phát triển kinh tế đất nước, đạt 47-48% GDP, góp phần quan trọng bảo đảm ổn định kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng. Tuy vậy, quá trình phát triển kinh tế biển của Việt Nam đã bộc lộ nhiều bất cập. Sự phát triển chưa tương xứng với tiềm năng vốn có của biển, và những vấn đề cấp bách đang được đặt ra là việc khai thác, sử dụng tài nguyên phải gắn với hiệu quả kinh tế, bảo vệ môi trường và phát triển bền vững. Để có thể phát huy tối đa lợi thế và tiềm năng của biển, khắc phục các nhược điểm của quản lý theo ngành, làm cho Việt Nam trở nên mạnh về biển, giàu từ biển, với kinh tế biển đạt 53 tới 55% GDP và 60% kim ngạch xuất khẩu trong một tương lai gần, thì việc cấp thiết là phải hoàn thiện và xây dựng mới mô hình tổ chức, thể chế theo hướng quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo.

Luật Tài nguyên và môi trường biển và hải đảo Việt Nam đã được xây dựng trên cơ sở Nghị quyết của Quốc Hội trong bối cảnh như vậy. Khi được thông qua, Luật sẽ trở thành một công cụ quan trọng, tạo ra hành lang pháp lý cho việc quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảoViệt Nam.

Luật Tài nguyên và môi trường biển, hải đảo được xây dựng trong điều kiện nhiều luật chuyên ngành có liên quan đến quản lý nhà nước về biển và hải đảo đã được thông qua, như Luật Đất đai năm 2003, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Tài nguyên nước năm 1998, Luật Dầu khí năm 1993, Luật Thủy sản năm 2003, Bộ Luật Hàng hải năm 2005, Luật Đa dạng sinh học năm 2008, Luật Du lịch năm 2005, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005…

Trên tinh thần không phủ nhận, không làm thay các luật khác, Luật Tài nguyên và môi trường biển, hải đảo mà Bộ Tài nguyên và Môi trường đang soạn thảo hướng tới việc xây dựng một hành lang pháp lý cho việc quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo. Nghĩa là, quản lý kết hợp nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, dựa trên cơ sở một đầu mối.

Như vậy, khi Luật Tài nguyên và môi trường biển, hải đảo được ban hành, thì Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn vẫn quản lý nhà nước về hải sản, theo Luật thủy sản; Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch vẫn quản lý nhà nước về du lịch biển, theo Luật du lịch; Bộ Giao thông vận tải vẫn quản lý nhà nước về cảng biển, dịch vụ hàng hải, theo Bộ luật hàng hải…, Bộ Tài nguyên và Môi trường không trực tiếp quản lý nhà nước về từng lĩnh vực trên bằng Luật Tài nguyên và môi trường biển, hải đảo, nhưng là cơ quan quản lý nhà nước tổng hợp, thống nhất về biển và hải đảo. Bộ Tài nguyên và Môi trường sẽ là đầu mối, phối hợp giữa các bộ, ngành nhằm giảm thiểu các xung đột và tối ưu hóa lợi ích của các bộ, ngành nói riêng và nền kinh tế nói chung. Vì thế, sự ra đời của Luật tài nguyên và môi trường biển, hải đảo không những không làm thay, không phủ nhận các luật chuyên ngành mà nó giúp cho hoạt động quản lý khai thác sử dụng tài nguyên môi trường biển và hải đảo đạt hiệu quả cao hơn, có trật tự hơn, thực hiện tốt hơn việc phát triển kinh tế biển gắn với bảo vệ môi trường và phát triển bền vững.

Với tư tưởng như vậy, các quy định của Luật Tài nguyên và môi trường biển, hải đảo sẽ tập trung vào một số nội dung chính là: Xây dựng quy hoạch tổng thể khai thác sử dụng tài nguyên môi trường biển và hải đảo; quản lý tổng hợp thống nhất về điều tra cơ bản, khai thác sử dụng tài nguyên môi trường biển và hải đảo; phối hợp giữa các bộ ngành có liên quan trong việc quản lý nhà nước về tài nguyên môi trường biển và hải đảo; phân công, phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên môi trường biển và hải đảo…

Quản lý tổng hợp và thống nhất là lĩnh vực mới, từ khái niệm, nội dung, tới các giải pháp thực hiện. Khó khăn của quản lý tổng hợp không phải ở khái niệm, hay nội dung, vì những nghiên cứu có thể giúp chúng ta giải quyết những điều đó. Khó khăn là việc phối, kết hợp giữa các bộ, các ngành nhằm bảo đảm tối đa lợi ích của nhà nước, và các bên liên quan gắn với bảo vệ môi trường và phát triển bền vững.

Luật đưa ra các quy định về quy hoạch tổng thể, trong khi các luật đã được ban hành cũng có các quy định về quy hoạch ngành đối với từng lĩnh vực. Mối quan hệ tương tác giữa quy hoạch tổng thể với quy hoạch ngành, xây dựng, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch là các nội dung cần được xem xét kỹ.

Luật Tài nguyên và môi trường biển, hải đảo trong quá trình xây dựng, không chỉ nghiên cứu, kế thừa các luật chuyên ngành đã được ban hành, mà còn chắt lọc, xâu chuỗi, kết nối các luật thành một “hệ thống luật” quốc gia về biển, hướng tới một hành lang pháp lý cho một phương thức quản lý mới về khai thác và sử dụng biển và hải đảo, phương thức quản lý tổng hợp và thống nhất.

Hơn nữa, công tác xây dựng luật bao giờ cũng là vấn đề tối quan trọng và luôn luôn khó. Nội dung của luật, từng câu từng chữ, không chỉ ảnh hưởng tới hoạt động của một tổ chức, một ngành, mà là cả quốc gia, dân tộc, trong khi các nguồn lực thường khan hiếm. Tuy nhiên, dưới dự chỉ đạo của Quốc hội và Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường đang tập trung và khẩn trương nghiên cứu những vấn đề còn có ý kiến khác nhau để sớm hoàn thiện Luật, trình các cấp có thẩm quyền xin ý kiến và trình Quốc hội thông qua.