Nợ công: Ngưỡng nào là an toàn?

Khái niệm nợ công là một khái niệm tương đối phức tạp. Theo Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), nợ công, hay còn gọi là nợ chính phủ, là những phần nghĩa vụ nợ trực tiếp hoặc được thừa nhận của chính phủ một quốc gia với phần còn lại của nền kinh tế và nước ngoài.

Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới (WB), nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của 4 nhóm chủ thể bao gồm:

(1) nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương;

(2) nợ của các cấp chính quyền địa phương;

(3) nợ của Ngân hàng trung ương;

(4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn.

Như vậy, có thể khái quát, nợ công là toàn bộ các khoản vay nợ của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương tại một thời điểm nào đó.

Nhìn lại lịch sử kinh tế thế giới có thể thấy hầu như không có nền kinh tế nào “miễn dịch” với “căn bệnh” nợ công. Mục tiêu cao nhất trong việc huy động và sử dụng nợ công là phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích chung, chứ không phải để thỏa mãn những lợi ích riêng của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào.

Nợ công thường phát sinh do các cấp chính quyền chi tiêu (kể cả chi thường xuyên và chi đầu tư) nhiều hơn thu, hay nói cách khác nợ công là hệ quả trực tiếp của thâm hụt ngân sách chính phủ và quy mô nợ công đúng bằng quy mô thâm hụt ngân sách tích tụ qua các năm. Để bù đắp thâm hụt ngân sách, các chính phủ phải đi vay trong và ngoài nước chứ không được phát hành tiền để tránh nguy cơ xảy ra lạm phát cao.

Hoạt động vay nợ giúp chính phủ tăng cường nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư đồng bộ của Nhà nước; tận dụng được nguồn tài chính nhàn rỗi trong dân cư; sự hỗ trợ từ nước ngoài và các tổ chức tài chính quốc tế.

Việc đi vay của chính phủ có thể được thực hiện thông qua phát hành trái phiếu chính phủ, vay tiền trực tiếp từ các ngân hàng thương mại, các thể chế tài chính quốc tế, chẳng hạn IMF, WB…

Nói riêng về việc phát hành trái phiếu chính phủ thì trái phiếu chính phủ phát hành bằng nội tệ được coi là không có rủi ro tín dụng vì chính phủ vì có thể tăng thuế thậm chí in thêm tiền để thanh toán cả gốc lẫn lãi khi đáo hạn. So với trái phiếu chính phủ phát hành bằng nội tệ, trái phiếu chính phủ phát hành bằng ngoại tệ có rủi ro tín dụng cao hơn vì chính phủ có thể không có đủ ngoại tệ để thanh toán, thêm vào đó còn có thể xảy ra rủi ro về tỷ giá hối đoái.

Về thời hạn, nợ công được phân thành khoản nợ công là ngắn hạn (dưới 1 năm) hay trung hạn (dưới 10 năm) hay dài hạn (trên 10 năm).

Bên cạnh những tác động tích cực như giúp chính phủ tăng cường nguồn vốn để phát triển cơ sở hạ tầng và tăng khả năng đầu tư…, nợ công cũng gây ra những tác động tiêu cực nhất định. Nợ công sẽ gây áp lực lên chính sách tiền tệ, đặc biệt là từ các khoản tài trợ ngoài nước. Nếu kỷ luật tài chính của Nhà nước lỏng lẻo, nợ công sẽ tỏ ra kém hiệu quả và tình trạng tham nhũng, lãng phí sẽ tràn lan nếu thiếu cơ chế giám sát chặt chẽ việc sử dụng và quản lý nợ công.

Vì những tác động tiêu cực đó, nợ công thường được quản lý theo quy trình chặt chẽ với sự tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc quản lý nợ công hiệu quả sẽ giúp mục đích vay vốn đạt được với chi phí thấp nhất, đồng thời đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn.

Do quy mô nền kinh tế ở các nước khác nhau, nên gánh nặng nợ công quốc gia thường được tính trên phần trăm (%) của Tổng sản phẩm quốc nội (GDP).

Số liệu nợ công thường được diễn đạt theo nhiều cách khác nhau. Nó có thể phân ra thành nợ của Chính phủ hay nợ chung của Chính phủ và các cấp chính quyền.

Nợ công có thể được phân ra dưới dạng các chủ nợ trong ngoài nước, cụ thể là nợ công từ các nhà đầu tư trong nước hay nợ công từ các nhà đầu tư nước ngoài.

Cuối cùng, nợ công có thể được báo cáo theo dạng tổng nợ Chính phủ, tức tổng nợ tài chính của Chính phủ, hay nợ ròng Chính phủ, tức tổng nợ tài chính trừ đi tổng tài sản tài chính Chính phủ nắm giữ.

Nợ công là hệ quả của việc Nhà nước tiến hành vay vốn và Nhà nước phải có trách nhiệm hoàn trả. Nợ công không xấu nếu một quốc gia có khả năng thanh toán nó.

Nguồn để trả nợ công là các khoản thu trong tương lai bao gồm cả thu ngân sách và thu từ các dự án đầu tư bằng nguồn vốn vay (nếu có). Do rất nhiều chính phủ trên thế giới có thâm hụt ngân sách, kể cả ngân sách chính phủ ở các nước công nghiệp phát triển và đang phát triển nên vấn đề nợ công rất phổ biến trên toàn cầu.

Không phải lúc nào nợ công cao cũng sẽ ngay lập tức mang lại những kết cục bi đát. Thực tế trên thế giới cho thấy những cuộc khủng hoảng nợ công chỉ diễn ra khi chính phủ quốc gia nào đó không thể trả nợ đúng hạn, cả nợ gốc và nợ lãi, nên phải tuyên bố phá sản quốc gia hoặc cầu cứu sự trợ giúp quốc tế.

Có nhiều nghiên cứu về bản chất của khủng hoảng nợ công đã được tiến hành, đồng thời cũng đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau về khủng hoảng nợ công. Theo định nghĩa của Manasse, Roubini và Schimmelpfennig (2003): “Một quốc gia được cho là bị khủng hoảng về nợ công nếu được Standard & Poor’s xếp hạng là vỡ nợ, hoặc được nhận một khoản vay không ưu đãi lớn của IMF”.

Nợ công phản ánh và ảnh hưởng rất lớn đến sức khỏe và khả năng tài chính của một nền kinh tế. Chính vì vậy, việc đánh giá khoản nợ của một quốc gia có an toàn hay không trở nên vô cùng cần thiết đối với các nhà đầu tư cũng như chính bản thân chính phủ của quốc gia đó. Nhờ đó mà xếp hạng tín dụng nợ công ra đời.

Tuy nhiên, hiện nay trên thế giới chưa có tiêu chuẩn chung về mức ngưỡng an toàn đối với các chỉ tiêu về nợ công để áp dụng cho tất cả các nước.

Việc xác định các chỉ tiêu an toàn về nợ công của từng nước thường được dựa trên cơ sở đánh giá thực trạng nợ, tình hình kinh tế vĩ mô, chính sách tài khóa, tiền tệ, nhu cầu về vốn đầu tư phát triển, hệ số tín nhiệm của quốc gia và có thể tham khảo khuyến nghị của IMF/WB về ngưỡng an toàn nợ nước ngoài theo phân loại chất lượng khuôn khổ thể chế và chính sách.

Riêng tại các nước Khu vực đồng tiền chung châu Âu thì lại quy định hạn mức trần nợ công áp dụng chung cho tất cả các nước trong khối là dưới 60% GDP, thâm hụt ngân sách dưới 3% GDP.

Khi nói về ngưỡng an toàn cho nợ công, các chuyên gia đến từ Chương trình hỗ trợ phát triển của Liên hiệp quốc (UNDP), Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB) đều nhấn mạnh không nên dựa quá nhiều vào ngưỡng nợ.

Ngưỡng nợ công là thông số hữu ích nhưng chỉ nhìn vào cái ngưỡng đó là chưa đủ, TS. Benedict Bingham, đại diện thường trú của IMF tại Việt Nam cho biết. Theo chuyên gia này, thì khi xem xét nợ công của một nước cần phải xem các nước có nền kinh tế tương tự có ngưỡng nợ thế nào, và phải tính đến cả rủi ro về lòng tin. Bởi không thể dự báo rủi ro trên toàn thế giới, nên phải có biên độ về ngưỡng để “cảm thấy thoải mái”. Quan trọng hơn là phải hiểu được phạm vi, quy mô và chất lượng nợ thực chất như thế nào, bao nhiêu phần trăm để thúc đẩy tăng trưởng ngắn hạn, dài hạn… Điều đó đòi hỏi thông tin phải phong phú và rất chi tiết.