Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước: Đòi hỏi cấp bách từ thực tiễn

Những năm qua, để giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế
đất nước, các tập đoàn, tổng công ty nhà nước luôn được sự “ưu ái” từ
các cấp quản lý với kỳ vọng tạo sự ảnh hưởng, chi phối, lan toả đến các
hoạt động kinh tế – xã hội; tạo động lực nâng cao sức cạnh tranh trên
thị trường; định hướng, dẫn dắt cộng đồng doanh nghiệp theo mục tiêu của Nhà nước.

Những thành công và thất bại

Kỳ vọng là
vậy, nhưng thực tế cho thấy sự đóng góp của khối Doanh nghiệp nhà nước chưa tương xứng
vào tăng trưởng kinh tế quốc dân. Nhận ra các hạn chế đó, những năm gần
đây, Chính phủ đã đẩy mạnh cơ cấu lại khu vực này thông qua các giải
pháp bán, khoán, cho thuê, cổ phần hóa Doanh nghiệp nhà nước… Tuy nhiên, đã đến lúc khu vực này
phải được tái cấu trúc quyết liệt. Câu chuyện tái cấu trúc Doanh nghiệp nhà nước đối với
Việt Nam không mới và trên thực tế đã được làm nhiều lần, trong các điều
kiện và hoàn cảnh khác nhau.

Vào đầu những năm 1990, trước kết
quả kinh doanh không mấy khả quan của các Doanh nghiệp công nghiệp nhà nước, với
mong muốn tìm cách phát huy những ưu thế của khu vực kinh tế nhà nước,
để khu vực này trở nên năng động hơn, ngày 1/9/1990, Hội đồng Bộ trưởng
(nay là Thủ tướng Chính phủ) đã ban hành Quyết định số 315-HĐBT về chấn
chỉnh, tổ chức lại sản xuất, kinh doanh trong khu vực kinh tế quốc doanh
và Chỉ thị số 316-CT quy định một số điểm cơ bản về thủ tục giải thể xí
nghiệp quốc doanh bị thua lỗ nghiêm trọng và thí điểm trao quyền sử
dụng và trách nhiệm bảo toàn vốn sản xuất, kinh doanh của các đơn vị cơ
sở.

Theo đó, ngày 8/6/1992, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết
định số 202-CT về việc tiếp tục làm thí điểm chuyển một số DNNN thành
công ty cổ phần, đẩy mạnh các hình thức đổi mới, sắp xếp lại Doanh nghiệp nhà nước như
giao, bán, khoán, cho thuê, cổ phần hóa và giải thể Doanh nghiệp, trong đó cổ phần hóa được coi là giải pháp cơ bản và quan trọng nhất. Đây có thể xem là
cuộc tái cấu trúc lần thứ nhất, kể từ khi nền kinh tế Việt Nam chuyển
đổi sang mô hình kinh tế thị trường, có sự định hướng của Nhà nước.

Giai
đoạn 1991-2001, tiếp tục thực hiện đổi mới, hiệu quả hoạt động của các Doanh nghiệp nhà nước đã được nâng lên. Tốc độ phát triển sản xuất bình quân hàng năm đạt
11%, nộp ngân sách nhà nước gần 64.000 tỷ đồng, số lượng Doanh nghiệp nhà nước giảm từ 12.300 xuống
còn 5.655; vốn bình quân của một Doanh nghiệp từ 3,3 tỷ đồng tăng lên 22 tỷ đồng,
số Doanh nghiệp có vốn dưới 1 tỷ đồng đã giảm gần 50%.

Giai đoạn 2001-2010,
cả nước sắp xếp được 4.757 Doanh nghiệp nhà nước, trong đó cổ phần hóa 3.388 Doanh nghiệp, tổ chức lại 8
tổng công ty 91 và 12 tổng công ty 90 để hình thành 12 tập đoàn kinh tế.
Các Doanh nghiệp 100% vốn nhà nước đã chuyển thành công ty TNHH một thành viên.

Mặc
dù vậy, những năm trở lại đây, khi nền kinh tế Việt Nam hội nhập ngày
càng sâu rộng vào kinh tế toàn cầu thì các Doanh nghiệp nhà nước bộc lộ ngày càng nhiều
hạn chế, nhất là các vấn đề sau:

Hiệu quả kinh doanh thấp

Các
số liệu thống kê cho thấy, khả năng sinh lời của Doanh nghiệp nhà nước không cao, thậm
chí thua lỗ. Theo báo cáo của Đảng ủy khối Doanh nghiệp Trung ương mới đây, nhiều
tập đoàn, tổng công ty nhà nước đang có những con số lỗ giật mình, như
Tập đoàn Điện lực tính đến đầu năm 2011 lỗ gần 8.000 tỉ đồng; Tổng công
ty Xăng dầu lỗ khoảng 1.500 tỉ đồng… đằng sau những con số lỗ lớn của
nhiều tập đoàn, tổng công ty là câu chuyện về nợ xấu ngân hàng và chiếm
dụng vốn lẫn nhau.

Theo số liệu của Ngân hàng Thế giới, hiện các
Doanh nghiệp nhà nước chiếm tới 60% tín dụng của các ngân hàng, tổ chức tín dụng. Đặc
biệt mức nợ của các Doanh nghiệp nhà nước đang chiếm tới 70% nợ xấu của các ngân hàng.
Tính đến hết tháng 8/2011, nợ xấu toàn ngành ngân hàng ở mức trên 76.000
tỉ đồng và đang có xu hướng tăng. Trong đó, các tổ chức tín dụng có
nguy cơ mất trắng khoảng 37.000 tỉ đồng. Trong khi 1 đồng vốn của Doanh nghiệp nhà nước
chỉ làm ra 0,095 đồng lợi nhuận trước thuế thì cùng 1 đồng vốn của công
ty cổ phần (được chuyển đổi từ Doanh nghiệp nhà nước) lại làm ra 0,19 đồng lợi nhuận.

Mặc
dù, các Doanh nghiệp nhà nước đang chiếm giữ một nguồn lực rất lớn của xã hội, nhưng sự
đóng góp cho nền kinh tế không tương xứng, xét về tỷ trọng đóng góp cho
GDP giải quyết việc làm, hiệu quả sử dụng các yếu tố sản xuất (đất đai,
tiền vốn, nguyên vật liệu…) kém hơn các loại hình Doanh nghiệp khác… Cơ chế quản
lý vẫn còn nhiều bất cập, như quyền quản lý nhà nước đối với Doanh nghiệp nhà nước, vai
trò của chủ sở hữu hoặc người đại diện chủ sở hữu, vai trò và cơ chế
trách nhiệm, quyền lợi của HĐQT hoặc hội đồng thành viên chưa rõ ràng;
trong khi quyền chủ động điều hành sản xuất, kinh doanh của Doanh nghiệp nhà nước lại bị
hạn chế; cơ chế tài chính và cơ chế phân phối lợi nhuận của Doanh nghiệp, sự gắn
kết lợi ích vật chất với trách nhiệm của người quản lý và đội ngũ lao
động bộc lộ nhiều khiếm khuyết, bất cập.

Phần lớn Doanh nghiệp nhà nước đang hoạt
động trong các lĩnh vực trọng yếu, chủ chốt của nền kinh tế như dầu khí,
điện lực, xi măng, sắt thép, khai khoáng… nhưng hiệu quả sinh lợi
không cao; Trình độ công nghệ, năng suất lao động của khá nhiều Doanh nghiệp còn
thấp; sức cạnh tranh còn hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế
quốc tế và chưa tương xứng với đầu tư của Nhà nước.

Mặc dù được
hưởng độc quyền kinh doanh trên một số lĩnh vực nhưng không ít tập đoàn
kinh tế nhà nước kinh doanh kém hiệu quả, mức đóng góp vào GDP ngày một
giảm; sự thất bại của Vinashin là một điển hình và đang là gánh nợ cho
Ngân sách nhà nước.

Kém năng động, năng lực cạnh tranh không cao

Chiếm
đến 70% vốn đầu tư toàn xã hội, 50% vốn đầu tư nhà nước, 60% tín dụng
của các ngân hàng thương mại, 70% nguồn vốn ODA nhưng theo Bộ Kế hoạch
và Đầu tư, Doanh nghiệp nhà nước chỉ đóng góp khoảng 37%-38% GDP. Do được hưởng quá nhiều
đặc quyền nên không ít Doanh nghiệp nhà nước đã ỷ lại Nhà nước, thiếu chủ động trong
kinh doanh, triệt tiêu động lực phát triển; kém khả năng cạnh tranh ngay
cả ở thị trường trong nước.

Sự tồn tại của mô hình Doanh nghiệp nhà nước hiện nay
làm nảy sinh mâu thuẫn cơ bản trong chính sách kinh tế của Việt Nam đó
là sự bất bình đẳng. Khu vực dân doanh trong nước và đầu tư nước ngoài
là hai khu vực năng động nhất lại chưa được hỗ trợ phát triển đúng mức,
trong khi đó, khu vực kinh tế nhà nước kém năng động lại luôn nhận được
những khoản ưu đãi lớn; điều này không thể để tồn tại lâu dài…

Nguyên nhân cơ bản của các tồn tại trên được xác định là:

– Cơ cấu mô hình tổ chức tập đoàn, tổng công ty không phù hợp

Với
mục tiêu tạo nên những tập đoàn, tổng công ty có quy mô lớn, nhằm tận
dụng lợi thế quy mô, phát triển thương hiệu cũng như khai thác các lợi
thế khác, nhưng mô hình các Doanh nghiệp nhà nước lớn lại rất gần gũi với hệ thống kế
hoạch hóa tập trung, trong đó các Doanh nghiệp hầu như không có quyền tự chủ trong
sản xuất, kinh doanh làm mất đi điều kiện tiên quyết để tạo nên một tập
đoàn kinh tế thực thụ. Ngoài những ưu đãi độc quyền, những ưu đãi về
vốn, đất đai, nhân lực đã trở thành nguyên nhân quan trọng, làm mất đi
tính cạnh tranh của các Doanh nghiệp nhà nước. Để chuẩn bị cho Viêt Nam gia nhập WTO;
Chính phủ đã thành lập nhiều tập đoàn kinh tế nhà nước với kỳ vọng cạnh
tranh với các Doanh nghiệp lớn của nước ngoài.

Theo đó, 12 tập đoàn kinh tế
nhà nước đã ra đời, nắm giữ vị thế gần như độc quyền ở nhiều ngành sản
xuất trọng yếu. Tuy nhiên, thực tế, sự ra đời của các tập đoàn chỉ như
“góp gạo thổi cơm chung” nhưng cũng “cơm chẳng lành, canh không ngọt”
bởi cấu trúc thiếu hợp lý của các tập đoàn này. Sự hiện diện của các tập
đoàn kinh tế có thể thấy ở hầu hết các bộ, ngành, địa phương, tạo nên
sự độc quyền và ưu ái riêng, chưa nói tới cách thức tổ chức, quản lý
không thống nhất. Sự quản lý theo cách trên đây dẫn đến tình trạng phân
tán nguồn lực, lãng phí đầu tư; thiếu sự liên kết giữa các tập đoàn,
tổng công ty tạo sức cạnh tranh trên thị trường.

– Đầu tư tràn lan, chệch hướng

Tính
đến giữa năm 2011, các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã đầu tư 19.500
tỷ đồng ra ngoài ngành. Đáng lo ngại là số tiền này đã được đổ vào
nhiều lĩnh vực có độ rủi ro cao như: chứng khoán, ngân hàng, BĐS, bảo
hiểm… làm phân tán nguồn lực cả về vốn và nhân lực, gây rủi ro lớn.

Kết
quả điều tra tại 200 doanh nghiệp lớn nhất Việt Nam mới đây do UNDP thực hiện cho
thấy, nhiều công ty trong “Top 200” của Việt Nam đã đầu cơ ngoài ngành
và thiếu tập trung vào hoạt động kinh doanh cốt lõi. Đơn cử như EVN đầu
tư sang cả viễn thông; trong khi nhiệm vụ kinh doanh chính thua lỗ cả
chục ngàn tỷ đồng… Sự đầu tư chệch hướng, tràn lan là nguy cơ mất đi khả
năng cạnh tranh và định hướng dẫn dắt thị trường của Doanh nghiệp nhà nước.

Hầu
hết các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đã không tận dụng cơ hội đặt ra
khi Việt Nam gia nhập WTO để thâm nhập thị trường quốc tế, trái lại, còn
cố gắng tạo ra những công ty độc quyền trong nước để ngăn cản cạnh
tranh từ các doanh nghiệp nước ngoài.

– Hệ thống kiểm soát không đủ mạnh

Hệ
thống kiểm soát hiệu quả kinh doanh không đủ mạnh đã dẫn tới những
khoản vay và đầu tư quá mức của các tập đoàn. Các tập đoàn, tổng công ty
nhà nước đang lợi dụng sự bảo lãnh của Nhà nước để thực hiện các khoản
vay lớn trên thị trường quốc tế.

Cũng từ hệ thống kiểm soát không
đủ mạnh đã làm thất thoát vốn, lãng phí tài sản rất lớn. Tiến trình cổ phần hóa
các Doanh nghiệp nhà nước trong một số trường hợp đã biến tài sản nhà nước thành tài sản
riêng, lợi dụng danh nghĩa doanh nghiệp thuộc Nhà nước thông qua các dự án đấu
thầu, chỉ định thầu cấu kết với một số người có thẩm quyền trong hệ
thống nhà nước, lợi dụng mối quan hệ này để trục lợi.

– Yếu kém trong mô hình quản trị công ty

Trong
quá trình mở rộng phát triển các tập đoàn, tổng công ty, một “kịch bản”
phổ biến khi mở rộng là tập đoàn thành lập một hoặc một số công ty con,
trong đó ban giám đốc của tập đoàn (còn gọi là công ty mẹ) và của công
ty con nắm giữ một lượng cổ phiếu đáng kể của công ty con mới. Một phần
tài sản của tập đoàn (nhà xưởng, tài nguyên, đất đai) được chuyển cho
công ty con dưới hình thức đầu tư hay góp vốn ban đầu. Về bản chất, quá
trình này không khác nhiều so với quá trình bòn rút tài sản công thông
qua tư nhân hóa đại trà ở Nga vào đầu những năm 1990, mặc dù ở Việt Nam,
quá trình này xảy ra với tốc độ chậm hơn và mức tập trung của cải vào
trong tay một bộ phận thiểu số.

Trước thực tế đó, tái cấu trúc
lại các Doanh nghiệp nhà nước là tất yếu và là nhiệm vụ cấp bách nhằm thay đổi tích cực,
thúc đẩy sản xuất kinh doanh hiệu quả, tăng sức cạnh tranh trong bối
cảnh hội nhập quốc tế ngày càng diễn ra sâu, rộng như hiện nay.

Đã đến lúc phải quyết liệt tái cấu trúc

Đổi mới tư duy nhận thức về Doanh nghiệp nhà nướcvà quyền tự do kinh doanh của Doanh nghiệp nhà nước

Doanh nghiệp nhà nước
chỉ được phép kinh doanh những lĩnh vực, những ngành nghề Nhà nước cho
là chủ đạo, thiết yếu đảm bảo quốc kế dân sinh hoặc có tính cạnh tranh
cao mà khu vực DN khác không làm được hoặc không được làm. Doanh nghiệp nhà nước không
tham gia toàn bộ vào chuỗi giá trị của nền kinh tế, mà chỉ được tham gia
vào những ngành, những phân khúc có ý nghĩa quan trọng và nhất thiết
không được trái ngành. Mục tiêu hoạt động của Doanh nghiệp là kinh doanh, tìm kiếm
lợi nhuận, tuy nhiên Doanh nghiệp nhà nước, ngoài mục tiêu lợi nhuận cần thiết phải đáp
ứng mục tiêu xã hội. Như vậy, theo tiêu chí này, phải phân định rạch ròi
Doanh nghiệp nhà nước làm kinh tế với mục tiêu là lợi nhuận và Doanh nghiệp nhà nước công ích với mục
tiêu xã hội.

Cơ cấu lại Doanh nghiệp nhà nước

Từ nhận thức
trên đây có thể thấy, Doanh nghiệp nhà nước không nhất thiết phải có mặt ở tất cả các
lĩnh vực kinh tế, cũng như các bộ, ngành. Việc thành lập các Doanh nghiệp nhà nước cần
lựa chọn trong một số ngành, lĩnh vực quan trọng, đảm bảo an ninh quốc
gia, ổn định kinh tế. Ngay trong các lĩnh vực đó, Nhà nước cũng chỉ tham
gia vào một số ngành nghề với nguyên tắc thu hẹp các ngành nghề cấm,
hạn chế các ngành nghề kinh doanh có điều kiện, tạo cơ hội cho khu vực
kinh tế ngoài Nhà nước tham gia.

Hạn chế những ưu đãi cho Doanh nghiệp nhà nước,
loại bỏ cơ chế “xin-cho”. Cấu trúc lại quy mô bằng việc phân loại, cổ phần hóa
Doanh nghiệp nhà nước, chuyển đổi Doanh nghiệp nhà nước thành công ty TNHH một thành viên, giảm số Doanh nghiệp nhà nước về
mức thấp hơn nữa.

Trao quyền tự chủ cho doanh nghiệp và kiểm soát chặt chẽ

Không
thể dùng mệnh lệnh hành chính để quản lý và chỉ đạo các doanh nghiệp. Doanh nghiệp nhà nước có
quyền tự chủ, song phải hoạt động có trách nhiệm, đúng pháp luật và nâng
cao trách nhiệm xã hội. Cần phải xây dựng hệ thống kiểm soát doanh nghiệp chặt
chẽ thông qua hệ thống kiểm toán nhà nước. Thực tiễn cho thấy, việc kiểm
soát quá trình kinh doanh trước hết thuộc về các tổ chức quản lý kinh
tế, sẽ sát thực hơn, hiệu quả hơn. Quá trình hành chính hóa và hình sự
hóa hoạt động kinh tế nói chung và quản trị kinh doanh ở doanh nghiệp nói riêng
chỉ là khâu cuối, cực chẳng đã.

Các Doanh nghiệp nhà nước phải tuân thủ các quy
định chặt chẽ về công bố thông tin như các thành phần kinh tế khác, đặc
biệt là thông tin về kết quả tài chính của doanh nghiệp, hiệu quả hoạt động, các
mối liên hệ về tài chính với Chính phủ…

Đổi mới hoạt động quản trị Doanh nghiệp nhà nước

Xây
dựng và ban hành hệ thống các quy định mang tính chuẩn mực và buộc các doanh nghiệp phải thực hiện. Trong đó có việc Nhà nước ban hành điều lệ mẫu cho
các Doanh nghiệp nhà nước (theo cách tiếp cận quản trị doanh nghiệp hiện đại); các mẫu quy chế quản
trị nội bộ doanh nghiệp để bảo đảm minh bạch, trong đó đặc biệt là quy chế về tài
chính, quy chế về điều hành, quy chế về mua sắm, quy chế quản lý tiền
tệ, quy chế đầu tư, quy chế quản lý kho, quy chế về khoa học công nghệ
và môi trường, quy chế về cán bộ và nhân sự, quy chế bảo vệ môi
trường… Việc ban hành các mẫu quy chế theo mô hình quản trị hiện đại
là hết sức cần thiết vì đó thật sự là công việc của Nhà nước để các doanh nghiệp hoạt động theo chuẩn mực. Thường xuyên rà soát, bổ sung hoàn thiện để
quy chế thích ứng với chiến lược dài hạn cũng như môi trường kinh doanh
đầy biến động của thị trường. Ðiều này có ý nghĩa sống còn đối với quá
trình tái cấu trúc ở các tập đoàn kinh tế lớn, kinh doanh đa lĩnh vực,
nhiều cấp quản trị, nhiều loại hình doanh nghiệp trong nội bộ tập đoàn, địa bàn
hoạt động rộng.

Kiện toàn lại hệ thống tổ chức quản trị doanh nghiệp gồm:
tổ chức lại hệ thống sản xuất, kỹ thuật công nghệ và theo đó hình thành
cơ cấu tổ chức quản trị thích ứng. Việc tổ chức sản xuất kinh doanh đa
ngành, đa lĩnh vực cần được soát, xét lại theo hướng vừa tránh rủi ro
kinh doanh, vừa có ngành kinh doanh chủ đạo, lại loại bỏ được tư tưởng
tổ chức sản xuất khép kín, trái với xu thế phân công và hợp tác sản xuất
trong quá trình toàn cầu hóa. Cần quán triệt một nguyên lý quản trị là
càng khép kín quá trình kinh doanh trong một doanh nghiệp, hay trong một tập đoàn
thì tính hiệu quả càng thấp và khả năng kết nối với mạng lưới sản xuất
toàn cầu càng suy giảm, về lâu dài sức trạnh tranh sẽ bị triệt tiêu.

Tái
cấu trúc đòi hỏi tư duy mới, những thói quen, kinh nghiệm cũ lạc hậu,
sự thiếu hụt kiến thức là rào cản lớn nhất cho quá trình tái cấu trúc,
đặc biệt là đội ngũ quản trị trong các Doanh nghiệp nhà nước, do vậy phải phát triển đội
ngũ quản trị viên có kiến thức, có kỹ năng, thông hiểu pháp luật trong
nước và quốc tế; dám làm, dám chịu trách nhiệm. Hội đồng Quản trị và Ban giám đốc của
các Doanh nghiệp nhà nước phải chịu trách nhiệm cá nhân về hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp.
Tách biệt vai trò của Chính phủ với tư cách là chủ sở hữu ra khỏi vai
trò là cơ quan quản lý, điều tiết doanh nghiệp. Cần thiết phải thành lập một cơ
quan chuyên trách, độc lập, đủ mạnh; được Chính phủ ủy quyền, chịu trách
nhiệm trước Chính phủ tổ chức, quản lý các Doanh nghiệp nhà nước như mô hình của SCIC và
làm rõ chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, chính sách chủ sở hữu của các cơ
quan này.

Xóa bỏ những ưu đãi phi thị trường

Để
đảm bảo cạnh tranh công bằng, tất cả các ưu đãi và trợ cấp phi thị
trường dành cho các Doanh nghiệp nhà nước cần được dỡ bỏ. Sự trợ giúp của Chính phủ cho
Doanh nghiệp nhà nước phải trên một mặt bằng chung thống nhất, bình đẳng với doanh nghiệp thuộc các
thành phần kinh tế khác. Ưu tiên hỗ trợ cần dành cho những doanh nghiệp nào có
thể sử dụng nó một cách hiệu quả nhất và đóng góp nhiều nhất cho nền
kinh tế. Hỗ trợ cần tập trung vào tăng năng suất dài hạn hơn là cải
thiện lợi nhuận trước mắt và chỉ hỗ trợ khi thật sự cần thiết, tránh cơ
chế xin – cho.

Theo TCTC