Nợ nước ngoài của Việt Nam: Những vấn đề đáng quan ngại

Theo số liệu của Bộ Tài chính, tính đến ngày 31/12/2011, nợ nước ngoài của Việt Nam hiện đang nằm trong phạm vi giới hạn an toàn. Tuy nhiên, những vấn đề đáng lo ngại về nợ nước ngoài đang tăng lên do quy mô nợ, lãi suất, nghĩa vụ trả nợ… đang tăng nhanh. Do vậy, phải sớm tìm ra những giải pháp hữu hiệu để không những sử dụng hiệu quả vốn vay, mà còn tránh gánh nặng nợ nần cho thế hệ tương lai, nhất là qua những “điển hình” khủng hoảng nợ công ở châu Âu.

Hiện nay, tình hình và diễn biến nợ nước ngoài của Việt Nam đang có những biểu hiện đáng lo ngại sau:

Thứ nhất, quy mô nợ nước ngoài ngày càng lớn: Theo dữ liệu của Bộ Tài chính, trong những năm gần đây nợ nước ngoài so với GDP của Việt Nam tăng nhanh, từ 31,4% năm 2006 lên 41,5% năm 2011 (ở mức 1.042 nghìn tỷ đồng, khoảng 50 tỷ USD). Trong cơ cấu nợ công Việt Nam, nợ nước ngoài hiện chiếm tới 30%, vì thế, khi nợ nước ngoài tăng kéo theo tổng nợ công tăng lên. So với một số nước trong khu vực, mức nợ công của Việt Nam hiện đang ở mức quá cao: Thái Lan là 44% GDP, Indonesia là 39,7% GDP và Philippines là 47,3% GDP. Nếu xu hướng này vẫn tiếp tục và không có các biện pháp quản lý, kiểm soát chặt chẽ, hiệu quả, thì có thể nợ nước ngoài trở nên không an toàn.

Thực tế, nếu nhìn bề ngoài qua các con số, thì tỷ lệ nợ không đáng ngại. Bởi, tỷ lệ nợ này của Việt Nam nằm trong phạm vi giới hạn an toàn, thậm chí nếu so với các nước đang phát triển có cùng hệ số tín nhiệm BB, chỉ số nợ của Việt Nam vẫn ở mức trung bình[1]. Kế hoạch trả nợ hàng năm khoảng 14%-16% tổng thu ngân sách nhà nước (thấp hơn giới hạn cảnh báo là dưới 30%), bằng khoảng 4,5% kim ngạch xuất khẩu (thấp hơn giới hạn cảnh báo là dưới 15%). Đây được coi là các chỉ tiêu an toàn, và chỉ số nợ công của Việt Nam được xếp loại ở mức trung bình so với các nước đang phát triển có cùng hệ số tín nhiệm.

Tuy nhiên, nếu nhìn vào mức độ nợ nước ngoài tăng nhanh, đặc biệt trong bối cảnh khủng hoảng nợ công đang có nguy cơ lan rộng ở châu Âu, cộng với nền kinh tế trong nước đang gặp khó khăn, thì sự việc lại rất đáng ngại. Hơn nữa, để bù đắp thâm hụt ngân sách, trong khi điều kiện vay nợ trong nước bị thu hẹp do kinh tế đang gặp khó khăn, thì nhiều khả năng phần nợ nước ngoài sẽ tăng lên. Trước tình hình này, không ít ý kiến của các chuyên gia tài chính cho rằng, Việt Nam đang đứng trước những rủi ro nợ tiềm ẩn.

Bài học kinh nghiệm nợ công của Argentina năm 2001 cho thấy, do vay nợ tràn lan trong khi Chính phủ không kiểm soát được khả năng thu thuế, kim ngạch xuất khẩu thấp (chỉ chiếm khoảng 10% GDP), nên không có nguồn để trả nợ, cộng với tệ nạn tham nhũng, chính quyền địa phương cho vay quá dễ dãi, tự phát hành trái phiếu. Vào thời điểm Chính phủ Argentina tuyên bố vỡ nợ, nợ công của nước này cũng chỉ bằng 69% GDP, chưa phải là lớn so với nhiều nước.

Thứ hai, tỷ lệ giải ngân còn thấp: Theo Bộ Tài chính, cơ cấu nợ của Việt Nam chủ yếu là nợ vay dài hạn với lãi suất ưu đãi, trong đó: vay ODA chiếm 75% tổng số nợ, vay ưu đãi khác 19% và vay thương mại chỉ chiếm 7%. Phần lớn các khoản vay nước ngoài của Chính phủ là các khoản vay có thời gian dài, từ 20-40 năm, thời gian ân hạn từ 5-10 năm, lãi suất khoảng từ 0,75%-2,5%/năm. Điển hình là các khoản vay của WB có thời hạn 40 năm, trong đó có 10 năm ân hạn, mức lãi suất là 0,75%/năm; Các khoản vay của ADB có thời hạn 30 năm, 10 năm ân hạn, lãi suất 1%/năm; Các khoản vay của Nhật Bản có thời hạn 30 năm, 10 năm ân hạn và mức lãi suất khoảng từ 1 đến 2%/năm).

Tuy nguồn vốn ODA có xu hướng tăng lên, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế – xã hội, nhưng mức độ giải ngân còn thấp. Tính đến cuối năm 2011, mức giải ngân chỉ chiếm khoảng 47% tổng số vốn cam kết (Hình 2), thấp hơn mức giải ngân ODA bình quân của các nước trong khu vực. Đồng thời, tỷ lệ giải ngân chỉ đạt 72% so với tổng vốn ký kết. Nguyên nhân dẫn đến tính trạng giải ngân chậm là do: thiếu vốn đối ứng[2], giải phóng mặt bằng chậm, năng lực, cách thức điều hành của các ban quản lý dự án ở Trung ương và địa phương, nhất là các địa phương, hay thay đổi.

Thứ ba, dự trữ ngoại hối quốc gia giảm mạnh: Do dư nợ tăng nhanh, tổng lượng tiền mà ngân sách phải dành để trả các chủ nợ nước ngoài khá lớn, lại đang có xu hướng tăng lên. Cụ thể: Năm 2010, Việt Nam phải trả các chủ nợ nước ngoài là 1,67 tỷ USD (riêng tiền lãi và phí là hơn 616 triệu USD), tăng gần 30% so với con số 1,29 tỷ USD của năm 2009. Bộ Tài chính cho biết, tính từ nay cho đến năm 2015, mỗi năm nước ta phải trả nợ nước ngoài cả gốc lẫn lãi khoảng 1,5 tỷ USD, và tính đến năm 2020, tổng số tiền phải trả là 2,4 tỷ USD. Điều đáng lưu ý, năm 2010, dịch vụ nợ nước ngoài bằng 50% tổng đầu tư phát triển của ngân sách nhà nước. Đây là con số khá lớn trong điều kiện quy mô ngân sách nhà nước còn rất hạn hẹp.

Điều đáng lo ngại là dự trữ ngoại hối của nước ta giảm dần qua các năm gần đây (giảm từ 21 tỷ USD năm 2007 xuống còn 13,5 tỷ USD năm 2011) (Hình 3). Nguyên nhân dự trữ ngoại hối giảm chủ yếu là do tình trạng thâm hụt cán cân thương mại duy trì ở mức độ cao trong nhiều năm liên tục, thâm hụt cán cân vãng lai cao hơn thặng dư tài khoản vốn.

Một mối lo ngại khác nữa là tỷ lệ dự trữ ngoại hối nước ta so với tổng dư nợ ngắn hạn đang giảm mạnh, từ 2.808% năm 2008 xuống còn 290% năm 2009 và chỉ còn tương đương 187% năm 2010, trong khi mức khuyến nghị của WB là trên 200%. Đối phó với tình hình này, Chính phủ đã mua thêm 4 tỷ USD trong những tháng đầu năm 2011, song giải pháp này chỉ mang tính tình thế, và dễ trở thành nguồn xung lực làm gia tăng tỷ lệ lạm phát.

Thứ tư, điều kiện cho vay nợ của các đối tác ngày càng ngặt nghèo hơn: Nguồn thông tin từ Bộ Tài chính cho biết, lãi suất trung bình nợ nước ngoài của Chính phủ đang có xu hướng tăng lên. Nhiều đối tác đã chuyển từ quan hệ cho Việt Nam vay ODA sang hình thức ít ưu đãi hơn, kể từ sau khi Việt Nam trở thành nước có mức thu nhập trung bình. Bên cạnh đó, việc uy tín nợ quốc gia bị ảnh hưởng do một số bất ổn của kinh tế vĩ mô (từ BB+ xuống còn BB) và sự kiện Vinashin. Cơ cấu nợ của Việt Nam chủ yếu là nợ dài hạn với mức lãi suất ưu đãi từ 1-2,99%/năm (chiếm khoảng 65,5% tổng dư nợ). Nhưng, lãi suất trung bình nợ nước ngoài của Chính phủ đã tăng từ 1,54% năm 2006 lên 1,9% năm 2009 và tăng tới 2,1% năm 2010.

Các nhà tài trợ này đã nâng lượng nắm giữ trái phiếu chính phủ Việt Nam lên hơn 2 tỷ USD trong năm 2010 (so với hơn 1 tỷ USD của năm 2009). Điều đáng lo ngại là, trong khi tỷ lệ vốn vay ODA tăng lên từ 80% giai đoạn 1993-2000 lên 81% giai đoạn 2000-2005, và đạt mức cao nhất 93% giai đoạn 2006-2009, thì vốn viện trợ không hoàn lại giảm xuống với tỷ lệ tương ứng trong các giai đoạn là 20%, 19%, và 7,1%.

Thứ năm, tâm lý lo ngại do việc sử dụng dàn trải, kém hiệu quả nợ nước ngoài: Xét về mặt tổng thể, việc sử dụng vốn vay của Việt Nam được các tổ chức quốc tế đánh giá đạt hiệu quả khá cao trên các phương diện kinh tế – xã hội. Một minh chứng rõ nét là, báo cáo của Bộ Tài chính tháng 9/2011 cho biết, tỷ lệ nợ xấu trong số hơn 500 dự án của doanh nghiệp được Chính phủ cho vay lại bằng các khoản vay nước ngoài chỉ chiếm khoảng 0,7%.Tuy nhiên, không ít các khoản đầu tư của Nhà nước được coi là còn dàn trải, chậm tiến độ do sự thiếu kỷ luật tài chính trong đầu tư đã gây thất thoát, lãng phí lớn. Theo báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tính đến tháng 4/2012, các dự án chậm tiến độ có xu hướng tăng lên. Trong số 302 dự án ở nhóm A được kiểm tra (nhóm dùng vốn ngân sách Nhà nước) thì phát hiện 93 dự án chậm tiến độ (chiếm 28,1%), cao hơn so với kỳ báo cáo năm 2010 là 19,35%, năm 2009 là 11,55% và năm 2008 là 16,73%. Điều này phản ánh tình trạng có vấn đề về kỷ luật tài chính trong đầu tư công và trong hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước

Hiệu quả đầu tư của Việt Nam còn thấp thể hiện qua hệ số ICOR[3]. ICOR của Việt Nam tăng liên tục qua các thời kỳ, tăng từ 4,7 lần (thời kỳ 1996-2000), lên tới 5,2 lần (thời kỳ 2001-2005) và lên tới 6,2 lần (thời kỳ 2006-2010), chứng tỏ hiệu quả đầu tư không những thấp mà còn bị sụt giảm (Hình 4). Trong đó, xét giai đoạn 2006-2010, ICOR của khu vực nhà nước cao nhất (đạt 9,5 lần)- phản ánh hiệu quả đầu tư kém nhất, bình quân cao gấp 1,5 lần hệ số chung, cao gấp 2 lần hệ số của khu vực ngoài nhà nước (đạt 4,2 lần) và cao hơn khu vực có vốn đầu tư nước ngoài (đạt 6,4 lần).

Trong thời gian tới, để giảm thiểu những vấn đề đáng lo ngại về nợ nước ngoài, đảm bảo nâng cao hiệu quả vay và sử dụng vốn vay, cần phải thực hiện tốt công tác quản lý nợ nước ngoài theo các giải pháp sau: 

Một là,Chính phủ cần xây dựng và thực hiện chiến lược quản lý nợ nước ngoài của quốc gia, gắn kết với chiến lược phát triển kinh tế – xã hội trong từng thời kỳ. Việc làm này đặc biệt quan trọng đối với Việt Nam, nhất là trong bối cảnh hiện nay, khi mà mức độ nợ nước ngoài đang ngày càng gia tăng và hiệu quả sử dụng vốn vay chưa thật sự hiệu quả. Trong chiến lược quản lý nợ nước ngoài, cần xác định rõ mục đích vay, những kết quả mong đợi, nhu cầu và khả năng huy động vốn vay, đối tượng sử dụng các khoản vay, các hình thức huy động vốn, mức lãi suất và các phương án sử dụng vốn vay hiệu quả. Tránh tình trạng vốn vay không được sử dụng đúng mục đích, đúng yêu cầu và hiệu quả sử dụng kém. Bên cạnh đó, cần chủ động tổ chức hội thảo, hội nghị đối thoại với các nhà tài trợ, cập nhật và thông báo tình hình kinh tế – xã hội của đất nước cùng cơ chế nhất quán về đổi mới chính sách kinh tế vĩ mô, môi trường đầu tư, tạo điều kiện cho họ hiểu và giúp đỡ Việt Nam trong quá trình xây dựng và thực hiện chiến lược nợ nước ngoài. Đồng thời, thực hiện cam kết của Chính phủ với các nhà tài trợ, ứng xử linh hoạt với nhà tài trợ dành cho Việt Nam mức cam kết ODA lớn và ổn định.

Hai là, cần làm tốt công tác hướng dẫn cùng với việc kiểm soát chặt chẽ và quản lý rủi ro để đảm bảo vốn vay được sử dụng đúng mục đích và hiệu quả, đặc biệt đối với các khoản vay về cho vay lại và các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh. Đây là việc làm quan trọng để đảm bảo cho khả năng trả nợ và tính bền vững của nợ nước ngoài. Các khoản vay này cần dựa trên kết quả phân tích thận trọng về mức độ rủi ro và năng lực trả nợ của doanh nghiệp. Nên chỉ ưu tiên cho các chương trình, dự án trọng điểm quốc gia. Đồng thời, cần kiểm tra, giám sát thường xuyên quá trình sử dụng các khoản vay nợ, tiến độ trả nợ, các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh,đặc biệt là tại các đơn vị sử dụng vốn vay trực tiếp như: các tổng công ty và tập đoàn kinh tế nhà nước, các ngân hàng thương mại, các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng.Bên cạnh đó, cần thường xuyên thực hiện dự báo, phân tích các rủi ro phát sinh (về đồng tiền vay, lãi suất, tỷ giá, khả năng thanh toán…), đánh giá tính bền vững của nợ Chính phủ trong mối quan hệ với các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô quan trọng như nhu cầu vốn của nền kinh tế, GDP, tổng kim ngạch xuất khẩu, cán cân thanh toán quốc tế, dự trữ ngoại hối… để đáp ứng nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển, phù hợp với khả năng chịu đựng của nền kinh tế. Tăng tỷ trọng nợ dài hạn trong cơ cấu nợ nước ngoài để tránh rủi ro.

Ba là, các cơ quan quản lý nhà nước cần thực hiện tốt công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình thông tin về nợ công nói chung, nợ nước ngoài nói riêng. Việc làm này, một mặt, để nâng cao trách nhiệm trong quản lý nợ nước ngoài, giúp Chính phủ có thông tin và số liệu xác thực, trung thực, trên cơ sở đó đề ra các giải pháp tổng thể bảo đảm tính bền vững của nợ nước ngoài và ngân sách nhà nước; mặt khác tạo được niềm tin, sự giúp đỡ của các nhà tài trợ, và tăng khả năng huy động được mọi nguồn lực trong nhân dân… Để thực hiện tốt nguyên tắc quan trọng này,cần phải tổ chức tuyên truyền rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng về ý nghĩa, tầm quan trọng và quá trình quản lý vốn vay, hiệu quả sử dụng vốn vay và tiến độ trả nợ nước ngoài của quốc gia tới mọi tầng lớp nhân dân. Đồng thời, thực hiện công khai, minh bạch, giải trình chi tiết về tình hình vay và trả nợ nước ngoài của quốc gia, của Chính phủ, của các chính quyền địa phương. Bên cạnh đó, công khai, minh bạch hoá tất cả các khâu trong quá trình đầu tư gắn với trách nhiệm rõ ràng của các sở, ban, ngành, các chủ đầu tư trong việc thẩm định, phê duyệt các khoản vay nợ nước ngoài.

Bốn là, tổ chức thực hiện trả nợ đầy đủ, đúng hạn, không để xảy ra tình trạng nợ quá hạn, mất kiểm soát. Muốn vậy, cần phải kiểm soát thường xuyên và nghiêm ngặt luồng vốn vào nước ta, nhất là các khoản vay thương mại. Xử lý dứt điểm nguồn vốn vay bị chi tiêu lãng phí, thất thoát, sử dụng sai mục đích, không đạt hiệu quả; gạt bỏ dự án rủi ro cao, không có điều kiện thu hồi vốn…, chú trọng biện pháp giảm chi phí vốn vay. Đảm bảo cân đối giữa vốn vay và trả nợ, giữahuy động vốn vay nước ngoài với vốn vay trong nước (vốn vay trong nước dưới hình thức phát hành trái phiếu chính phủ, công trái quốc gia, tín phiếu kho bạc và vay nợ nước ngoài dưới hình thức ODA, vay thương mại, phát hành trái phiếu chính phủ trên thị trường quốc tế). Về lâu dài, điều chỉnh cơ cấu dư nợ của Chính phủ theo hướng giảm dần sự phụ thuộc vào vay nợ nước ngoài, tăng tỷ lệ nợ trong nước, khuyến khích tiết kiệm và đầu tư nhiều hơn.Nghiên cứu một cách đồng bộ các biện pháp xử lý nợ như áp dụng nghiệp vụ chuyển đổi nợ thông qua trái phiếu Chính phủ… vì nghĩa vụ trả nợ đã giảm đáng kể sau năm 2000, song số tiền trả nợ hàng năm vẫn lớn. Mức nợ này đặc biệt tăng nhanh khi khoản vay đến thời hạn trả gốc từ năm 2003 trở đi.

Năm là, nâng cao năng lực quản lý nợ thông qua hình thức đào tạo mới và đào tạo lại cán bộ quản lý nợ có đủ đức, đủ tài. Trong những năm gần đây, trình độ của đội ngũ cán bộ quản lý nợ tại các bộ, ngành và ban quản lý dự án tuy được cải thiện nhưng vẫn cần phải thường xuyên cập nhật kiến thức nâng cao trình độ để đáp ứng với yêu cầu công tác. Lực lượng cán bộ quản lý nợ của hầu hết các cơ quan có liên quan còn mỏng và kiến thức quản lý còn nhiều điểm yếu dẫn đến hiệu quả quản lý chưa cao, đặc biệt ở các địa phương.Do vậy, cần tăng cường tổ chức các hội thảo, tọa đàm, mở các lớp đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cán bộ làm công tác quản lý nợ nước ngoài một cách đồng bộ, đáp ứng yêu cầu thực tế như các kỹ năng giám sát số liệu và phân tích nợ, quản lý hành chính, nâng cao hiểu biết về pháp luật, ứng dụng công nghệ tin học, sử dụng ngoại ngữ thành thạo…, từ đó nâng cao lòng yêu nghề, tạo động lực quản lý nợ nước ngoài hiệu quả, tránh được hiện tượng bòn rút, hối lộ. Ngoài ra, Chính phủ nên tạo điều kiện cho cán bộ đi khảo sát, thực tập nghiệp vụ để tiếp thu kinh nghiệm tại các nước có nhiều thành công trong công tác quản lý nợ nước ngoài.

TS. Ngô Thị Tuyết Mai
Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 12/2012